總局《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法（試行）》（匯發[2008]40號）自 2008年 9月 1日起 試行，2009年修改後制定《銀行執行外匯管理規定情況考核辦法》（匯發[2009]33號）於 2009年 8月 1日 正式實施，並於2010年再次修訂，逐步形成一套以《銀行執行外匯管理規定情況考核內容及評分標準》（以下簡稱《評分標準》）為評價依據的考核機制，在激勵銀行貫徹實施外匯管理規定，促進銀行依法合規經營方面起到了良好效果，同時也提升了外匯局的監管實效。但隨著外匯管理“五個轉變”理念的深入推進，外匯政策由微觀趨向宏觀，銀行這一角色承擔著越來越多的管理職責，政策執行彈性日益加大，政策執行的好壞直接影響到政策效果。一項好的考核機制，無疑能對考核者和被考核者都能發揮導向作用，並推動內控機制的健全有效，實現雙向良性互動。如何完善現行考核機制，值得我們進一步探討。

一、取得的成效

（一）增強了銀行外匯局的內控約束力。對銀行而言，有了考核辦法，銀行重視和配合程度有所提高，特別是幾大國有獨資銀行和上世紀設立的股份制銀行，轄內分支機構齊全，大行榮譽感強，比較在乎市場佔比份額和上級行排名，同樣也看重外匯局的考核結果，對外匯政策的傳導、執行、內控監督和人員選派上形成一定的自我約束力。對外匯局而言，制定了考核辦法，為了體現考核的科學性和公平性，必須注重內控機制的建設，避免人為因素幹擾；注重非現場監測的積累和現場檢查的檢驗，才能在年度考核中區分優劣，評定出ABC，才能起到正向激勵的效果，外匯局的自我約束力由此而生。

（二）增強了外匯政策的執行力。外匯政策變化快、專業性強、人員素質要求高。有了考核辦法，銀行有了政策執行的參照物，對照辦法逐條加以落實，比較注重對外匯政策的理解與把握，比如有的銀行將每一類業務的審核要素一一羅列成項目表，無論崗位人員如何交流變動都能做到有據可依，政策執行情況總體良好；銀行較注重參加外匯局、上級行組織的業務培訓和交流活動，對一些把握不準的疑難雜症問題，主動尋求外匯局的權威解釋；外匯局也會利用日常溝通、網路、政策宣講活動，增強銀行外匯政策的執行力。

（三）增強了對涉匯主體的服務意識。近幾年，大多數涉匯企業高度關注人民幣匯率波動和銀行匯率避險工具的選擇，關注外匯形勢的預判、外匯改革的進程，少數企業為充分運用境內外“兩個市場”、“兩種資源”，正加快“走出去”、跨國公司集中資金運營管理等步伐，市場主體對外匯局和銀行提出了更高的服務需求，政策推動很有必要。外匯局和銀行每年都會組織相關主題活動，形成“外匯局搭台、銀行唱戲、企業受惠、政府滿意”的良性互動。在此過程中，銀行參與意識較強，這既有競爭客戶的動力，也有外匯局考核的作用，表現為有的銀行主動與外匯局合作承辦活動，有的銀行主動與先行先試企業對接，力爭先發優勢，服務意識和服務能力有了明顯提升。

（四）增強了業務經營的合規意識。考核辦法列明了具體的扣分事項，既有數據質量扣分，也有違規行為扣分。為了應對外匯局考核，各銀行均建立了相應的內控制度和業務操作規程，大部分銀行還自行制定了系統內的專業考核辦法，落實內部監督和輔導措施，以此來推動業務經營的合規意識，規避在外匯局的考核中失分。為了鞏固全轄考核優勢，有的銀行還加大了對下屬分支機構的內控建設，定期開展監督與輔導，要求在基層考核中為上級行增光添彩。外匯局則更加註重日常監測、現場檢查手段的運用，建立台賬管理，並通過約見談話、監管意見、案例通報、行政處罰等方式，對發現的問題及時加以規範。

二、存在的缺陷

（一）只扣不加的考核機制削弱了銀行創新作為的動力。現行考核機制偏重於對銀行數據質量和業務合規性的考評，只有扣分項目，沒有反映銀行業務特色和主動性工作的加分項目，容易助長銀行消極對待思想，把重點放在“不犯錯”，爭取不扣分或少扣分之上，至於與外匯局的工作互動中“少配合”、“不主動”，不會影響考核得分；執行政策只要不觸犯底線，執行的好壞程度也無所謂，也能得到良好的考核結果。但事實上，隨著外匯管理方式向主體監管的轉變，銀行是最能體現外匯局政策傳導和執行是否有效的重要環節，它既承擔了原有外匯局的諸多審核職責，同時也是外匯局的一個重要監管主體。因此，對銀行的考核應當不局限於數據質量與合規性等基礎工作層面，更要注重對銀行政策執行的績效評價，例如在主體監管中，銀行在協助外匯局異常監測，業務創新、資訊交流、政策宣傳等方面將發揮更多的作用，需要在考核中予以體現。

（二）單一定量的扣分辦法不利於體現質的差異。現行的評分方式以量化考核為主，通常以每一次、每一筆作為扣分依據，而且扣分值也是一個定量，沒有扣分區間。這種單一定量的扣分辦法較適用於數據質量項目的考核，但對合規性項目則較難體現違規情節輕重、主客觀因素的區別對待。如外匯局在銀行真實性審核責任的界定上，有銀行主觀故意引導企業違規，也有銀行因疏忽而未審核出單據問題的非主觀故意，這兩種情形在《評分標準》中扣分是一視同仁的，顯然在性質上，主觀故意違規的影響更為惡劣，但在扣分上無法體現出差距。

（三）懸殊的扣分標準難以體現考評的公正與可比。現行考核方式下，在數據質量上基本能實現兜底考核，即通過非現場手段實現對所有銀行跨境數據的全口徑核查，但在業務合規性上只能做到抽檢，對部分銀行部分業務的現場檢查。因此，設置科學公平的考核分值至關重要。首先在分值設置上，大多數單項指標分值為2-3分，一次性扣分只有0.025-1分，是按各銀行實際發生數來計算的，外匯局說得清、銀行自己也心中有數；只有“國際收支間接申報的準確性”指標有11分，一次性扣分上限達4.4分，且不管準確性究竟如何，總有一家機構墊底被扣到上限，這樣的扣分方式直接導致“國際收支間接申報的準確性”成為考核單項中分值最大、扣分最重的指標，直接左右考核的排名，甚至出現了國際收支申報“定乾坤”現象；而一家機構扣分多少銀行和外匯局一樣茫然，完全取決於在屬地銀行中所處的差錯分布狀態。其次在不同規模銀行的考核中，目前採用國際收支業務量作為調整係數來調節分值，這從設計理念上對調節大小銀行間的差異確有一定的均衡效果，但在具體權重設置上差距過大，有過度調節傾向。從考核辦法看，2009年調節係數為0.5—2，相對較小；2010年以來則擴大為0.25—4，調節幅度高達16倍，意味著業務量小的銀行對差錯承受力遠遠低於業務量大的銀行，導致小銀行考核起伏很大，要麼無差錯，分數排名位居第一，要麼差錯成倍放大，排名直接墊底。

（四）評分與評級難以協調統一。考評的目的在於激勵銀行更好地執行外匯管理規定，評分只是一個過程和手段，評級才是銀行最終追求的結果。但現行考核辦法因缺少了加分因素及某些扣分標準上的不盡合理，依據評分高低很難得出銀行的評級結果，甚至出現評分與評級相背離的特殊情形，這在無形中削弱了評分的嚴肅性和考核的透明度，真正對評級起決定作用的因素可能未被納入考核之列。如個別銀行在政策執行上存有僥倖心理，存在主觀故意的違規行為，但按照現有辦法扣分，特別是大銀行經過調整係數的稀釋，得分排名仍然靠前，是否需要“一票否決”評A類行資格？還有一種情形是如果小銀行沒有發生一筆差錯和違規，沒有扣分項，能否評到A類行？

三、改進的建議

（一）增設加分的正向激勵考核導向，來體現績效管理的全面評價機制。隨著外匯管理“五個轉變”理念的全面深入，外匯局賦予銀行真實性審核的職責越來越重，單純以扣分為導向的考核辦法已不能適應外匯管理改革的內在需要。今後在堅持數據質量與合規的基礎上，更應體現銀行加分上的差異。對照現有辦法，可以將數據質量和業務合規性納入基礎分考核，以扣分製為主。增設創新爭優考核項目，實施加分制，在指標設計上，考慮以“業務創新”、“宣傳服務”、“數據監測配合”、“資訊調研協助”、“異常線索報告”等方面實施加分，全面體現銀行執行外匯管理政策的主動性和有效性，促進銀行健全內控機制。考核結果出來後，再有針對性地選擇部分對象，輔之於考核結果優劣勢全面點評的方式，進一步擴大考核成效，進而實現考核與業務管理的良性迴圈。

（二）對不同類型的銀行採用分類考評方式，來體現同一類型銀行的相對公正與可比。建議按國有獨資銀行、全國性股份制銀行、區域性股份制銀行、小法人機構等分類考核，分類評級，鼓勵小規模銀行也有評A的機會；並按分類主體設置不同的調節係數，也可根據業務分類情況，設置資本項目權重係數、經常項目權重係數，緩解銀行間權重調節過度的現象。

（三）優化分值設置，來體現考評標準的儘可能科學與合理。建議在現行考核方式下，進一步完善和優化考核項目的分值結構，適當調減“國際收支間接申報準確性”指標分值或差錯極差，平衡指標間的分值比重，引導銀行對考核項目的均衡重視。在對業務合規性項目考核中，設置一定的扣分區間，以體現違規“性質”和“數量”上的差異。

（四）設置“一票否決”情形，來體現外匯管理的權威性和宏觀政策導向。任何分值的設置都會受到分值上限的限制，難免出現與評級相抵觸的現象。因此，對於某些影響評級的決定性因素，應設置“一票否決”制。如總局啟動應急預案出台的專項指標考核，銀行主觀故意違規以及造成不良後果的情形、業務量排名倒數幾名、違規處罰金額超過一定數額等。除此之外，評分與評級應保持方向一致。